Ugoda podatkowa – krok w stronę realnego dialogu z fiskusem

Ministerstwo Finansów proponuje wprowadzenie do polskiego systemu prawa podatkowego nowej instytucji – ugody podatkowej. Jej celem ma być usprawnienie procesu rozwiązywania sporów pomiędzy podatnikiem a administracją skarbową, a także zapobieganie ich powstawaniu. Rozwiązanie to, przygotowywane w ramach nowelizacji Ordynacji podatkowej oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (projekt UDER110), stanowi wyraźne nawiązanie do koncepcji alternative dispute resolution (ADR), czyli alternatywnych metod rozwiązywania sporów, szeroko stosowanych w innych systemach prawnych. 

Projekt zakłada stworzenie dodatkowej, fakultatywnej ścieżki zakończenia sporu – obok klasycznego modelu opartego na kontroli, decyzji administracyjnej i ewentualnym sporze sądowym. Ugoda miałaby być zawierana pomiędzy podatnikiem (lub płatnikiem) a organem podatkowym w odniesieniu do zaległości podatkowych, których termin płatności już upłynął. Jej wykonanie – przy spełnieniu ustalonych warunków – prowadziłoby do definitywnego i kompleksowego zamknięcia sprawy. 

Dlaczego potrzebna jest zmiana? 

Według Ministerstwa Finansów obecny system rozwiązywania sporów podatkowych oparty jest na przepisach Ordynacji podatkowej, ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz procedury sądowoadministracyjnej. Wyznaczają one formalną „ścieżkę sporu”, która w praktyce rozpoczyna się już na etapie czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub celno-skarbowej. 

Choć spór podatkowy sensu stricto materializuje się dopiero przed sądem administracyjnym, to jego rzeczywisty ciężar rozkłada się na wcześniejsze etapy postępowania. To właśnie tam kształtują się stanowiska stron i powstaje ryzyko wieloletniego konfliktu. 

Skala tych zjawisk jest znacząca. W latach 2020–2024 administracja skarbowa podejmowała średniorocznie ok. 2,5 mln działań kontrolnych. W samym 2024 r. wartość ustaleń wynikających z tych czynności wyniosła ponad 19 mld zł. Jednocześnie koszty funkcjonowania systemu są wysokie – wydatki związane z działaniami kontrolnymi sięgnęły 8,55 mld zł, a kolejne 1,31 mld zł przeznaczono na egzekucję zaległości. 

Równolegle utrzymuje się wysoki poziom zaległości podatkowych – na koniec 2024 r. wynosiły one ponad 108 mld zł, a naliczone od nich odsetki sięgały ponad 90 mld zł. Już same te dane pokazują, jak duża jest przestrzeń do usprawnienia mechanizmów rozwiązywania sporów. 

Na czym polega ugoda podatkowa? 

Projektowana ugoda podatkowa ma charakter konsensualny – jej zawarcie wymaga zgody obu stron. Inicjatywa ma należeć do podatnika, ale decyzja o jej przyjęciu pozostanie w gestii organu podatkowego. 

Istotą ugody jest wypracowanie porozumienia dotyczącego: 

• wysokości zobowiązania, 
• warunków jego spłaty, 
• ewentualnej redukcji odsetek, 
• rezygnacji z sankcji podatkowych i karnych. 

W zamian podatnik uzyskuje możliwość ograniczenia negatywnych konsekwencji zaległości oraz uniknięcia długotrwałego sporu. Organ podatkowy zyskuje natomiast większą pewność spłaty zobowiązania i możliwość rezygnacji z kosztownych działań kontrolnych oraz egzekucyjnych. 

Kluczowe znaczenie ma również moment zawarcia ugody – może ona zostać zawarta już na etapie czynności sprawdzających, kontroli czy postępowania podatkowego, a więc zanim sprawa trafi do sądu. W tym sensie ugoda ma nie tylko kończyć spory, ale również im zapobiegać. 

Szerszy kontekst – uzupełnienie istniejących narzędzi 

Ugoda podatkowa nie ma zastąpić dotychczasowych instrumentów, lecz je uzupełniać. W systemie funkcjonują już rozwiązania wspierające podatników, takie jak interpretacje indywidualne, wiążące informacje stawkowe, uprzednie porozumienia cenowe czy umowy o współdziałanie. Nie zawsze jednak są one wystarczające w sytuacji, gdy spór już się zarysował. 

Projekt akcentuje również aspekt systemowy – ugoda ma przyczyniać się do ograniczenia liczby kontroli i postępowań oraz skrócenia czasu załatwiania spraw podatkowych. W dłuższej perspektywie może to oznaczać bardziej efektywną alokację zasobów administracji skarbowej. 

Potencjał i warunki powodzenia 

Założenia projektu pokazują wyraźnie, że ugoda podatkowa ma przynosić korzyści obu stronom stosunku podatkowego. Podatnik zyskuje możliwość uporządkowania swojej sytuacji bez ryzyka eskalacji sporu, natomiast państwo – większą efektywność poboru podatków przy niższych kosztach. 

Jednocześnie projekt pozostawia szeroką uznaniowość po stronie organów podatkowych. Zawarcie ugody ma być dobrowolne i uzależnione od oceny konkretnego przypadku, w tym jego zgodności z prawem oraz „opłacalności” zawarcia porozumienia. 

To właśnie ten element może przesądzić o praktycznym znaczeniu nowej instytucji. Bez jasnych kryteriów i odpowiednich gwarancji proceduralnych istnieje ryzyko, że ugoda będzie stosowana ostrożnie i incydentalnie. 

Komentarz eksperta 

Proponowana ugoda podatkowa odpowiada na realną potrzebę systemową – stworzenia narzędzia, które pozwala rozwiązywać spory szybciej, taniej i w sposób bardziej przewidywalny. Dane dotyczące skali kontroli, kosztów działania administracji oraz poziomu zaległości pokazują, że obecny model jest obciążający dla obu stron. 

Kluczowe pytanie dotyczy jednak praktyki stosowania nowych przepisów. Jeżeli ugoda zostanie ukształtowana jako rzeczywiste narzędzie negocjacyjne, z jasno określonymi zasadami i ochroną dla obu stron, może stać się jednym z najważniejszych instrumentów w sporach podatkowych. Jeżeli jednak dominować będzie ostrożność i szeroka uznaniowość organów, jej rola ograniczy się do rozwiązania o charakterze pomocniczym. 

Innymi słowy – potencjał jest duży, ale o sukcesie zdecyduje nie sama regulacja, lecz gotowość do zmiany sposobu myślenia o relacji podatnik–fiskus.